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字体缩小人口流动、农民工进城是我国城镇化发展的必然趋势。上海市2010年第六次全国人口普查的数据显示：2010年上海市常住人口为2302万人，比2005年增加524万人，增长近30%;年均增加105万人，年均增长5%。但同期非沪籍人口的增长迅猛，非沪籍常住人口已达898万人，占39%，比2005年增加459万人，增长1倍;年均增加92万人，年均增长15%以上，并有加速的趋势。而这部分人口中绝大部分为农民工。随着农民工在沪人口总量中的所占比重日益增加，如何更好地解决农民工问题已经十分急迫地摆在了政府面前。
在我看来，应从以下三方面来认识农民工与上海城市发展的关系：
第一，有需要。
上海城市运行离不开农民工。农民工承揽的都是许多城市居民不愿做的最脏、最重、最累、最险的活，从保洁、保安、餐饮、家政到市政建设，从工厂企业到农村田头，可以说，农民工身影无所不在。正如韩正市长在一次会议上特别提到的，甚至现在上海农村大棚蔬菜种植都是靠外来的农民工。上海户藉人口的红利已经享受过了，现在是从第二代农民工身上享受人口的红利，所以，农民工已经成为城市发展不可或缺的劳动力资源。每当春节，一边是世所罕见的“返乡潮”，一边是令人忧心的“民工荒”，伴随大批民工返乡，城市虽然变得安静了，其机体运行却不畅了，而且影响到人们生活的方方面面。大饼油条没地方买，家里孩子没人带，医院病患没人陪，小区保洁没人做，建筑工地没人干。一旦出现“民工荒”，某种程度就会造成上海“瘫”。
第二，有亏欠。
对于外来民工在沪的生产生活问题，应该说市委市政府历来是重视的，并采取了不少保障外来民工合法权益的政策措施。但是，相比于农民工对于城市所作出的贡献，必须承认由于种种主客观条件的限制，城市对于农民工是有亏欠的。农民工平均工作时间最长，拿的却是最低的工资，而且普遍不享受社会医疗和养老保障，造成城市新的二元结构。举例来说：一个打工者的月收入平均是1500元，租房子需要500多，水电、交通费大概要300多，吃饭一个月可能要400多，那还能剩下什么呢?难怪郎咸平说，“中国农民进入北京、深圳等大中城市‘暂住’，生活状况窘迫，堪称世界奇观。”同时，城市的基本公共服务设施是以户籍人口数量来配置的，没有顾及流动人口，尤其是农民工的需求。因此，农民工就医难、住宿难和子女就学难等问题，也十分突出。
第三，有隐患。
调查显示，18-54岁之间的农民工， 70%左右为初中以下文化程度。由于生存状况窘迫，当面对激烈竞争时，不少人容易失去自信心和进取心，有些甚至因“工作找不到、家乡回不去、城市不接纳”而产生绝望心理，铤而走险、违法犯罪，成为社会的反动和破坏力量。近年来，外来人口犯罪率居高不下：2008年外来人员犯罪占上海犯罪率的89%，2009为70%，2010年为85%。上海的刑事犯罪未成年人中非本市户籍未成年人占比也是居高不下：2008年刑事犯罪未成年人中非本市户籍未成年人占89.11%、2009为70.07%、2010年为84.97%。城郊结合部和城市的群租房是滋生犯罪的地方。比较而言，欧美发达国家的骚乱往往发生在纽约、伦敦、巴黎等城市“内城区”，而中国大中城市的城郊结合部，由于农民工的大量集聚，是触发矛盾和冲突的高危地区，如果控制不好，就会酿成大的骚乱。前段时间，广东顺德等地发生的民工事件就是例证。
总体而言，城市对农民工是“爱并痛着”。
中国共产党是工农联盟的政党，解决农民问题是执政党的政治责任。建国后的很长一个时期，包括改革开放和经济建设一直是依靠农村支持城市、农业支持工业、农民哺育市民;今天，现代化、工业化、城镇化发展到了一个转型阶段，改革开放的成果应该惠及全民，这要求城市反哺农村、工业反哺农业、市民反哺农民。因此，解决农民工问题不能头痛医头，脚痛医脚，而是要立足国家稳定和发展大局，科学研究、长远规划、统筹协调、标本兼治。为此，提出以下对策建议：
第一，适时调整人口政策，完善居住证制度。
目前，外来人员进入上海可以申请的居住证有四类：即临时居住证、就业居住证、人才引进居住证和投靠亲友居住证，而85%左右外来人口申领的是临时居住证。根据目前的政策规定，持临时居住证的绝大多数民工都不能享有与上海市民同等的福利待遇。为此建议：在科学预测人口增长及迁移速度、准确把握城市资源承载能力的基础上，综合考虑学历、就业年限、纳税等因素，鼓励和引导符合条件的农民工将临时居住证转为就业类居住证，逐步扩大工作类居住证人员的比例，并且制定配套的基于就业类居住证分类分级的基本公共服务体系，使拿到就业类居住证的农民工可享受上海市的教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务。
第二，加快产业结构转型，有序引导人口流动。
发达国家经验表明，产业结构是影响人口流动的关键因素。近年来，本市人口总体上呈现只进不出、外来人口数量急剧增长的态势，这除了跟上海各方面条件优越对外来人口具有较强吸引力外，还有一个重要原因就是上海现有的产业结构仍然比较传统。因此，要通过产业结构的调整使人口真正流动起来。根据“十二五”规划，上海要重点发展先进制造业和现代服务业，提升传统产业能级，与之需求相符合的高端人力资源，包括优秀的外来人口要进得来;同时上海有些缺乏竞争力、资源短缺、技术落后的产业则要加快调整和转移出去，这样，在这些产业工作的农民工也能跟着产业调整和转移出得去，从而使得上海外来务工人员的结构得到优化。
第三，推进城乡统筹发展，提高外来人力资源利用效率。
上海作为沿海经济发达地区和国际化大都市，受资源禀赋和级差地租等因素影响，无论是生产还是生活成本，都要比周边地区高。为了更好地实现上海经济社会的可持续发展，提升上海的综合竞争力，需要加快区域协调发展和城镇化步伐，并且依托长三角经济发展区，和周边省市紧密合作、联动发展。为此，在大力推进城市群、城市带建设的同时，要积极探索城镇居民身份向市民转化，尝试让上海周边中小城市的户籍逐步放开，使农民工可以根据自身工作状况和经济承受力，在上海和周边城市群之间有序流动，以均衡非户籍人口的分布，提高外来人力资源的利用效率。
第四，做好教育安置配套工作，实现外来民工同城待遇。
按照中央有关精神，对符合条件的外来民工随迁子女的入学问题，流入地政府应该全接纳、“零拒绝”。然而，尽管各级政府在外来民工随迁子女入学问题上开展了大量工作，但尚有不少地方不尽人意。据政协调研，由于资源有限，本市仍有50%--70%的外来民工子女被劝回乡读书。显然，面对汹涌的外来人潮，上海仍然准备不足。为此建议：要把常住人口的就学纳入区域教育发展规划，并且制订和完善相应的配套政策;打破体制壁垒，加大市、区两级教育统筹的力度;在城郊结合地区多建教育公共服务设施，使符合条件的农民工子女基本能进入公办学校读书;加大对以招收农民工随迁子女为主的民办小学的扶持力度，逐步提高办学质量;积极探索高中招收农民工随迁子女的政策，并可在民办高中先行试点，另外，也可和皖赣川豫等来沪农民工较多的省份联办高中，统一考试，择优录取;继续做好义务教育阶段后中职教育进一步开放的工作，实现中高职贯通，引导农民工随迁子女进入上海中职和高职学校就读;加强义务教育后失学青少年的教育培训，为企业提供合格的劳动力。同时强化对新生代农民工的融合教育，帮助他们更好地融入城市，以消除漂浮感和现实落差感。
(作者系民进上海市委副主委、上海市教科院副院长)