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政府加大扶持力度 促进民办教育拓宽投融资渠道

时间:2014-12-16  评论:0   点击:

精英集团董事长兼总裁 翟志海

        潮平两岸阔,风正一帆悬。以习近平为总书记的党中央开启了全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的新征程,更为民办教育实现新的跨越带来了诸多利好。十八届三中全会明确了全面深化改革的总目标,提出“处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,激活了市场经济这一“看不见的手”的活力,为破解民办教育在发展中经常遇到的“玻璃门”、“旋转门”、“弹簧门”等困境提供了机遇。十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标,确立了依法治国的新方略,将为民营经济特别是民办教育的发展提供更加坚强的法律保障。
        民办教育要抓住难得的发展机遇顺势而为,取得更大的发展就要以十八届三中、四中全会精神为指导,以改革精神与法治精神破除发展中的难题,发挥自身优势,实现内涵发展,增强核心竞争力。但同时也迫切希望政府给予民办教育以更大的扶持力度,在拓宽融资渠道、促进民办教育发展上给予制度、政策、财政等更多的倾斜和支持。
        一、民办教育面临的发展机遇
        筚路蓝缕,以启山林。民办教育在改革开放大潮中顺势而为,勇于弄潮,在艰难中探索,在困境中突围,从无到有,从小到大,一步一个脚印地开创出了民办教育的新路,实现了一个又一个华丽转身,进而以其灵活自主的经营机制、强大持久的创新能力,不但成为创造国内生产总值、提高人民收入和国家财政收入、增加就业的重要推动力量,而且成为我国社会主义教育事业的重要组成部分,在培养人才、提高国民素质、增强国家软实力等方面发挥出越来越大的作用。
        民办教育以其自身的优势和特色得到了社会的肯定,赢得了社会的青睐,也面临着更广阔的发展机遇。当前,我国的教育事业存在的教育资源配置不均衡、教育消费快速增长、教育需求趋于多样化、优质教育资源稀缺等问题依然突出。这样的教育现状,无疑给民办教育提供了良好的增长契机和发展空间。
        机不可失,时不我待。民办教育要珍惜和抓住难得的发展机遇,就必须善于判断,精心谋划,在不断扩充、壮大自身实力的同时,寻求新的突破口,实现新的超越和发展。民办教育的突出特点,就是以特色为生命,以质量为根本。要在新形势、新机遇下实现新发展还是要打好“特色”与“质量”这两张牌。这就需要民办学校充分发挥办学自主性强、机制灵活的优势,积极探索办学主体多元化、办学形式多样化,形成多种多样的民办教育发展模式。而要创建和完善多元化办学模式,根本在于硬实力和软实力的增强,也就是要有设施完备、功能齐全的办学场地、办学设施、办学环境,要有过硬的师资团队、管理团队和开发团队,软件、硬件,两个轮子并举,两支翅膀齐飞,民办教育的航母才能扬帆远航。
        二、融资难是制约民办教育发展的突出问题
        任何事业的发展都离不开资金的支持,教育事业的发展同样需要大量资金为支撑,民办教育要抓住机遇乘势而上更需要资金作强大的后盾。然而,民办学校不同于公立学校,是由社会力量自筹资金组成的,必须面向市场,自负盈亏,融资一直是制约民办学校进一步发展的最大瓶颈。
        我国民办学校的资金来源经历了一个艰难的探索发展过程,经过了从以学养学、滚动发展到学校和企业相结合,再从贷款发展到多元化融资四个阶段,形成了由举办人投入、学费和结余、民间融资、风险投资和信贷融资、社会捐赠、企业投资、校办产业盈余等多种途径构成的资金来源。
        资金来源看似多样,实际却比较单一。其中学费、投资者投入和贷款在民办学校资金来源中占据主要位置。然而,民办学校的学费已无更大的上涨空间,信贷融资受到法律规定的限制,投资者投入新的资金已无大的可能。其他如社会捐赠一直微薄且在短时间内无法得到改善,校办产业虽然在有些民办学校取得了成功,但大多校办产业都具有不可复制性,不能成为民办学校资金来源的主要方式。目前民办学校仍面临着极大的资金困境。
        民办教育的融资困境带来的后果是显而易见的:它必将限制民办教育的持续发展,带来民办学校的生存危机;减少了低收入阶层的子女入学机会,加剧了教育不公平;影响了民办学校生源规模和生源质量的提高;导致民办学校师资、科研力量的薄弱,从根本上影响教育质量和发展后劲,民办教育的再发展举步维艰。
        造成民办教育融资问题的原因主要有:政府对保障民办学校融资的相关法规制度的制定还欠缺,主要是教育产权、社会捐赠以及银行贷款方面的法律规定;中国公共教育财政能力有限,政府对民办学校财政投入和扶持力度不大;民办学校自身融资能力有限,融资空间难于拓展等。因而,民办教育迫切需要政府加大扶持力度,迫切需要健全完善相关的法律法规,迫切需要拓宽融资渠道,以求得民办教育的健康持续发展。
        三、政府应在拓宽投融资渠道、促进民办教育发展上加大扶持力度
        2010年10月颁布的《中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》和2011年颁发的《关于进一步促进民办教育发展的意见》,都明确提出鼓励民办教育多种渠道融资,支持民间资本以多种方式兴办高等学校、中小学校、幼儿园、职业学校和各类教育培训机构。就在十多天前,即2014年11月26日,国务院以国发〔2014〕60号文印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(以下简称《指导意见》)。国务院的这一重大决策表明了中央政府充分发挥市场在资源配置中起决定性作用的决心,对于激发市场主体活力和发展潜力,进一步打破行业垄断和市场壁垒,切实降低准入门槛,创新重点领域投融资机制,促进民营经济发展不啻是又一个福音。也为各级政府进一步解放思想,转变观念,加大对民营经济扶持力度,帮助民办教育拓宽融资渠道,尽快缓解民办教育信贷融资困难,提供了新的政策平台。
      (一)贯彻党的十八届三中、四中全会精神,进一步明确扶持民办教育的指导思想
       党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发展的重要基础。”重新确立了民营经济的基础地位。提出“必须毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展,激发非公有制经济活力和创造力”、“坚持权利平等、机会平等、规则平等,废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒”,必将激发民营经济发展的动力和活力。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“健全以公平为核心原则的产权保护制度,加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护,清理有违公平的法律法规条款。”法律是治国之重器,良法是善治之前提。中国特色社会主义法治体系的建立,将为民营经济的健康发展提供公平竞争的法律保障。政府应以十八届三中、四中全会精神为指导,以改革精神与法治精神破除束缚制约民办教育发展的樊篱,在政策、法规、融资等各方面加大对民办教育的扶持力度。
     (二)细化国务院《指导意见》的政策落实举措,鼓励社会资本加大对民办教育投资力度
       国务院印发的《指导意见》第八条就“鼓励社会资本加大社会事业投资力度”进行了总体部署,但在各级政府实施中还应在政策上进一步细化。具体来说,各级政府应在以下两方面制定具体的实施细则。
       第一,《指导意见》第八条第二十六款提出:“鼓励社会资本加大社会事业投资力度。通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径,采取特许经营、公建民营、民办公助等方式,鼓励社会资本参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设。尽快出台鼓励社会力量兴办教育、促进民办教育健康发展的意见。”在这方面,一是建议政府搭建实现“独资、合资、合作、联营、租赁等途径”的平台,制定社会资本与民办教育合作的有关实施办法。二是出台民办公助的法规性文件,使民办学校与公办学校一样得到政府的资助。三是结合地方实际,“尽快出台鼓励社会力量兴办教育、促进民办教育健康发展的意见”。
       第二,《指导意见》第八条第二十八款提出:“民办教育、医疗机构用电、用水、用气、用热,执行与公办教育、医疗机构相同的价格政策”,“营利性民办学校收费实行自主定价,非营利性民办学校收费政策由地方政府按照市场化方向根据当地实际情况确定”。这里对民办学校的相关政策规定得很细很到位,希望各级地方政府按中央政府的意见加以执行。
      (三)修改与完善《担保法》中有关条款,允许民办教育资产合理抵押
      《民办教育促进法》第四十八条明确规定:“国家鼓励金融机构运用信贷手段,支持民办教育发展。”这表示了政府对民办学校信贷政策的明确态度。但现行的《担保法》以及《物权法》对民办教育机构的资产合理抵押的限制性条款,却成为制约民办学校融资的重大法律障碍。如《担保法》第三十七条规定:“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押。”《物权法》第一百八十四条也有相关条款。在全国人大常委会法制工作委员会回复给住房和城乡建设部的《法工办发〔2009〕231号》司法解释中,又进一步明确了私立学校、幼儿园等教育设施不得抵押。也就是说,民办教育机构取得的用地即便是非划拨土地,是足额向政府交付了出让金、取得了使用权的土地,也依然不得抵押。
        在民办学校没有国家财政投入、自身资金相对不足,亟需取得社会融资的现实条件下,国家相关法律条款的上述规定显然限制了民办学校的合理融资。为保证民办学校与公办学校公平竞争,实现民办学校的良性健康发展,满足民办学校以财产和投资人的股权进行抵押融资的诉求,建议修改与完善《担保法》、《物权法》中有关条款。
        一是完善民办学校的担保主体资格。建议将民办教育不得作为保证人的相关条款删除;将民办教育校产不得作为财产抵押的相关条款删除。
        二是规范民办学校可用于担保的财产范围。建议可用于担保的财产范围包括:(1)土地使用权,包括民办学校以出让方式取得的国有土地使用权;(2)房屋抵押,指民办学校所有的房屋和其他地上物;(3)权利抵押,包括民办学校知识产权、学费收费权、学生公寓收费权等。
        三是允许民办学校投资人通过股权质押进行融资。由于民办学校与民办学校投资人是两个不同的民事主体,在理顺产权关系后,建议允许投资人用自己享有的股权担保融资。
     (四)完善财政资助政策,减轻民办学校的资金压力
       教育是一项耗资巨大的社会公益性事业,既然民办教育同公办教育一样,也在为社会培养人才,对社会作出了贡献,产生了巨大的社会效益,而这效益中的一部分是由政府所享用的。那么国家就应该像对待公办教育一样,对民办教育给予适当的财政资助,尤其是对举办义务教育的民办学校,政府至少应当按全国生均经费给予补助。因为民办学校的学生与公办学校学生应享有同样的权力,这种权力不应该因其是民办学校而被剥夺。为此,政府理应给民办学校一定的经费资助。这样做,不仅有利于减轻民办学校的财政压力,促进人才培养质量的提高,实现教育公平,更为重要的是它还有利于增强民办学校的公共性,具有引导社会各方面力量资助民办教育的作用,从而为民办学校可持续发展开辟更广阔的财源。
        在美国和日本等教育发达国家,私立学校收入中政府资助占有着重要地位。这与对私立学校的财政资助制度化、法律化有着重要关系。(美国有关高等教育的立法中几乎都附有给予私立院校相应财政资助的条款。日本政府有关私立学校财政资助的立法更为完善,先后颁布了《私立学校振兴财团法》(1970年)、《私立学校振兴援助法》(1975年)、《私立大学等经费补助金分配基准》(1975年),明确规定了对私立高校的资助办法与途径,法规政策具有很强的操作性。)我国《民办教育促进法》及其“实施条例”虽明确规定对民办学校给予资金资助与扶持,但是,资助办法、资金来源以及资助方与受助方的权利与义务等却没有从法律上具体化,实际操作难度很大。借鉴美国、日本等教育发达国家的做法,我们认为,政府应制定出《民办学校援助实施条例》,明确规定援助资金的来源、援助的范围、援助项目与计算方法、以及援助学校和受援学校各自的权利与责任等。通过该条例,政府职能部门能根据受益程度对民办学校进行资助,分担一定比例的教育成本。
       (五)制定教育彩票法,发行教育彩票
        目前已有一百多个国家和地区发行彩票,其资金运用的一个主要领域就是教育事业。在国内,经国务院批准的在全国发行的运作规范的彩票有中国福利彩票和中国体育彩票,这对推动我国福利事业和体育事业的发展做出了积极贡献。根据我国彩票市场的现状,发行教育彩票筹集社会资金来发展教育事业的时机已经成熟。在发行教育彩票时,应注意以下三点:一是制定教育彩票法,对教育彩票进行依法管理,确保教育彩票的健康成长;二是规定省级教育部门设置专门的教育彩票管理中心,作为区域性发行、销售教育彩票的管理职能部门,按比例拿出一定数额的资金用于民办教育事业的发展,其中包括支持社会信誉高、发展潜力大的民办学校进行校舍建设和设备投入等;三是根据各省市教育发展的目标与里程,彩票发行实行额度管理,严禁没有额度及超额度发行销售,同时严格实行收支两条线管理。
      (六)适度放开资本市场,通过发行教育债券、设立教育投资基金等方式为民营教育融资
        资本市场具有很强的融资功能,它作为直接融资的手段,能有效地筹集资金并直接转化为投资。因此,扶持民办教育机构发行教育债券、设立教育投资基金等来筹措资金,将成为解决民办教育融资难的重要形式。
        一是发行教育债券。该教育债券是由国家教育部面向社会发行的用于教育支出的专项债券。在将中央发行的教育国债转贷给学校的过程中,应淡化公私界限,平等对待民办学校,要本着“效率优先、兼顾公平”的原则,做到优中选优、避免资金使用的低效率或无效率。
       二是设立民办教育发展投资基金。民办教育投资基金可采用公募与私募结合的发行方式。公募部分可以针对企业等机构投资者,私募部分可以针对社会上的个人投资者。这样可以吸引尽可能多的投资者持有基金股份,尽可能扩大民办学校筹资范围。该基金可由政府教育主管部门充当发起人,也可由若干民办学校联合充当发起人。组建的基金针对若干所学校进行投资、经营,政府主管部门可在基金稳定运行一段时间后退出,退出的方式是向社会转让基金公司股票,这样就形成纯由社会资本对学校进行投资的局面。
        好风凭借力,送我上青云。相信在党的民营经济方针政策的指导下,在政府大力扶持下,民办教育融资难的困境将会打破,制约民办教育的障碍也会破除,民办教育一定会迎来新的辉煌。
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