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完善非营利性民办高校内部治理结构

时间:2014-12-16  评论:0   点击:

——华桥外院的实践探索
吉林华桥外国语学院 秦和

摘要:完善治理结构,是落实民办学校分类管理政策,办好非营利性民办学校的重要内容。这是一项复杂而紧迫的工作,十分敏感,需要遵循方向、法治、制衡、民主、监督、公益等基本原则。作为国务院确定的“探索非营利性民办高校办学模式”试点单位,吉林华桥外国语学院通过完善理事会、成立监事会、加强校务委员会建设、加强民主议事机构建设、加强学术机构建设、设立了财务委员会、切实发挥党组织政治核心作用等举措,进行了卓有成效的探索,形成了一些认识和体会,对非营利性民办高校完善治理结构提供了案例参考。
关键词:分类管理;非营利性;民办高校;内部治理   
       管理是我国民办教育改革发展中的重大理论和实践课题。2010年,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)明确提出,积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。为落实这一要求,同年10月国务院办公厅印发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》,部署部分地区和学校开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点。作为一所长期致力于非营利性办学的民办高校,吉林华桥外国语学院(以下简称华桥外院)被确定为试点单位,承担“探索非营利性民办高校办学模式”改革试点任务。在4年多的实践探索中,我们深深地感受到,落实分类管理,办好非营利性民办高校,必须建立健全与非营利性相适应的治理结构。笔者作为华桥外院的创办者、管理者,拟结合改革试点探索,重点就建立和完善非营利性民办高校治理结构谈一些认识和体会。
       一、非营利性民办高校治理结构的内涵
       源构成上分析,“非营利性民办高校治理结构”由4个核心词汇组成,即“非营利性”“民办高校”“治理”“结构”。把握“非营利性民办高校治理结构”的内涵,关键是要对以上4个核心词予以清晰界定
     (一)关于“非营利性”。如何界定“非营利性”?这是推行民办高校分类管理的核心所在、难点所在。我们认为,非营利性应具备3个方面的条件:一是明晰学校产权性质。办学期间学校具有法人财产权,不归举办者所有。终止办学时,举办者不拥有财产的所有权、继承权和转让权。二是举办者不要求回报。办学收入全部用于学校建设和发展。三是应当通过法律程序和法律公证确认以上条件的合法性和有效性。需要特别强调的是,应当对“回报”和“办学结余”进行区分。对于回报,可理解为营利行为,但形成办学结余,并不必然意味着营利。如果将办学结余仍然用于学校发展,那么就是非营利性。
     (二)关于“民办高校”。我国称谓的“民办高校”,在英文中对应的为“私立高校”(private university)。但从实际情况来看,“民办”与“私立”并不完全是一个概念。所谓的“民办高校”,主要指的是由非财政性经费举办的开展学历教育的高校。国有资产和集体资产举办的高校,也可以是民办高校。“私立高校”,主要指的是非政府举办的高校,即便财政资金支持的高校,也可以是私立高校。可见,在我国“民办”既与所有制有关,也与管理体制和运行机制有关。国外的“私立”,更多体现了一种高校与政府的独特关系,即相对于政府的独立性。即便公共财政对私立高校予以支持,也应同时保证其自主性。
     (三)关于“治理”。“治理”是在“管理”的基础上发展起来的概念。具体到学校,“治理”是指在管理学校的过程中,为了使学校、教师、学生等各利益主体之间不同的利益得以调和并且采取联合行动的目的,而采取的管理学校事务的诸多方式的总和。可以说“治理”包含“管理”的意思。但是“治理”与“管理”是有区别的。治理的“治”是“水”字旁,带有引导和规范的意思。而管理的“管”是“官”字底,带有强迫、命令、服从的意思。治理具有以下特征:(1)治理不是一套规则条例,也不是单一的一种活动,而是一个多种活动相结合的过程。(2)治理的建立不以支配为基础,而以协商为基础。 
    (3)治理意味着一种持续的相互作用,而不是单一方向的强制行为。(4)治理不是单纯的管理外部行为,而是在培养内在观念的同时,约束外在行为。从“管理”到“治理”,是管理思想和实践的跃升。对非营利性民办高校而言,内部治理是一个管理进程,即在内部治理的进程中,努力在教育行政部门、校长、教师、学生、家长、社会等众多不同利益主体之间取得一致或认同,以便实施学校目标的管理活动。在治理学校的活动的过程中,要通过制度和程序等,确定各种权力的分配和行使方式,包括确定各主体的权利(力)范围,权利(力)的相互制约与平衡,对违法行为的制裁,以及如何在学校的活动中维护公共利益等。
     (四)关于“结构”。结构是一个内涵十分丰富的概念。从一般意义上讲,可以理解为指组成整体的各部分的搭配和安排。根据民办学校内部治理的结构特点来看,应该包括机制、机构、机构的组成人员、机构的权利(力)、机构的义务(责任)、机构的议事规则等方面。
       二、建构非营利性民办高校治理结构的基本原则
       建构非营利性民办高校治理结构必须遵循一定准则,以此保证民办学校内部治理结构的相互协调、互相平衡、互相制约,保证治理结构的上下有序、前后有度、左右有致、内外有别,保证民办学校的非营利性不变质、不变形、不走样。具体来讲,建构非营利性民办高校内部治理结构需遵循以下原则:
      (一)方向原则。坚持非营利性办学,必须坚持正确方向。建构非营利性民办高校治理结构,必须在方向上着力把握3个方面。一是高举公益性旗帜,坚持非营利性办学取向。二是坚持立德树人,积极培育和践行社会主义核心价值观。三是坚持党对教育工作的领导和对学校的领导,全面贯彻落实党的教育方针。
     (二)法治原则。要以党的十八届四中全会精神为指导,牢固树立法治观念,全面落实依法行政、依法治教、依法治校,善于运用法治思维、法律方式,解决学校改革和发展进程中所遇到的各种问题。学校治理要严格遵守国家法律法规和政策文件规定,以法律为最高活动准则,不得与法律相冲突。
     (三)制衡原则。非营利性民办高校建构治理结构,要实现所有权、决策权、执行权、监督权相对分离,对权力运行形成有效制约,从制度设计上避免任何形式的擅权专权。尤其要注重平衡学术权力与行政权力的关系,回应方方面面的诉求,善于在权力制衡中扩大学校办学资源,实现学校长期发展和稳定。
     (四)民主原则。这是现代学校治理必须遵循的基本原则。建构非营利性民办高校治理结构,要以民主为导向,体现广泛代表性,并充分调动各方利益相关者对学校管理和决策的参与。要着力完善学校治理规则和程序,做到公开透明。学校治理要充分听取广大师生的意见,尽最大可能凝聚共识,同时也要注重少数人的合理合法诉求。
     (五)监督原则。建构治理结构的重要目标,就是要对权力形成有效监督和制约。对非营利性民办高校而言,这一点尤为重要。要通过治理结构的完善,对负有管理权力和责任的部门和人员,进行有效监督。监督原则是落实制衡原则、民主原则的保证。
     (六)公益原则。公益性是非营利性民办高校的核心诉求,是学校办学声誉的基础和重要保障。完善的非营利性民办高校治理结构,要将维护和促进公益性作为重要目标,通过治理结构的完善,构建保障公益性的制度屏障。
       三、华桥外院完善治理结构的主要做法
       在实施国家教育体制改革试点过程中,华桥外院将完善治理结构作为工作重点,进行了积极探索。
     (一)完善理事会,进一步规范管理和决策。组建了由举办者、政府部门代表、教职工代表、教育界知名人士、相关行业专家、社会贤达人士等组成的理事会,制定了理事会章程和工作规则。在学校实际运行中,充分发挥理事会的作用,学校办学方针、发展规划、资源配置等重大事宜,均由理事会讨论决定。
     (二)成立了监事会,加强对学校办学行为的监督。监事会是学校最高监督机构,与理事会、校务委员会并行,接受教职工代表大会监督,对全社会负责。监事会主要负责对学校办学方向、办学宗旨、执行国家法规和教育方针及贯彻学校章程、执行理事会决议、预算执行、经费使用、资产管理、教育教学、安全工作等进行监督。监事会在人员构成上体现了代表性,确保能够真正发挥监督的作用。
     (三)加强校务委员会建设,切实规范学校管理运行。完善了《校务委员会工作条例》,明确了校长、副校长遴选标准、办法和评价、考评机制。充分发挥校务委员会作为调控指挥运行中枢的作用,建立起一套行之有效的行政运行机制,明确责任和义务。校务会议定期或不定期召开,主要落实理事会做出的重大决策,总体上统筹协调学校管理和运行事务。
     (四)加强民主议事机构建设,扩大师生参与。教职工和师生是学校教育的主体。完善非营利性民办高校治理结构,尤其应当要尊重师生的权利,发挥师生在民主管理和决策中的重要作用。为此,华桥外院对教职工代表大会和学生达标大会等民主议事机构建设高度重视。教职工代表大会每年召开,听取并审议院长工作报告、提案征集工作报告和财务工作报告,绝不走过场。学生代表大会由学生自主管理,学校提供必要支持。
     (五)加强学术机构建设,强化学术中心地位。组建学术会、学位评定委员会、院系教授委员会等各类学术机构,探索学术与行政相对分离,实行教授治学。学校注重发挥各种学术组织在学科专业设置、学术评价、人才培养和科学研究中的作用,营造宽松学术环境,维护学术活动的独立性。
     (六)专门设立了财务委员会,加强财务监管。为确保资金安全和效益,学校专门成立了财务委员会,制定《财务委员会工作条例》,不折不扣落实财务管理公开,实行民主理财,强化对经费预算安排、经费使用、资产管理等情况的监督。财务委员会的设立和相关制度的完善,切实规范了经费管理,降低了管理和运行成本,提高了经费使用效益,使得民办高校的优势充分发挥。
     (七)发挥党组织政治核心作用,坚持和改进党的领导。把学校党的建设与治校办学高度融合,探索了民办高校党组织建设的有效工作机制,确保了党的教育方针在学校的全面贯彻落实。公国以上举措,学校初步形成了符合非营利性民办大学特色的治理结构,不仅有利于降低改革发展中的潜在风险,还广泛争取了各方面对办学营利性民办教育事业的认可和支持,改善了发展环境,提高了运行效率。
       总之,华桥外院仅仅围绕非营利性办学这一核心,经过不懈努力,已初步形成与非营利性办学相适应的治理体系,实现了所有权、决策权、执行权、监督权的相对分离,较好协调了学术权力与行政权力的关系,符合中国国情、华桥外院校情的治理体系基本形成,在凝聚发展力量、规范办学行为、提高管理和决策科学化民主化水平等方面发挥了重要作用。
       四、几点认识和体会
       非营利性民办高校在我国属于新生事物,如何建立和完善非营利性民办高校治理结构,更是没有现成经验可以借鉴。这是一个理论性、实践性、政策性都很强的课题,十分复杂,十分敏感,十分紧迫。在4年多的实践探索中,我们对此有几点认识和体会。
       第一,构建非营利性民办高校治理结构,必须以明晰的产权归属为前提。治理结构涉及到学校管理、决策、执行、监督的诸多核心要素,这些要素的调整和安排从根本上受学校产权归属的制约。长期以来,产权问题在我国现行法律制度框架下没有明晰,直接导致民办学校治理结构建设的缓慢和步履维艰。华桥外院之所以在治理结构问题上比较超脱,主要是因为举办者从法律意义上放弃了校产所有权,使得许多制约治理结构建设涉及的核心问题迎刃而解。反之,如果学校产权处于不清晰状态,必然导致利益格局错综复杂,任何治理结构的重大调整都将面临阻力。
       第二,构建非营利性民办高校治理结构,必须牢牢把握国情、校情。从国情而言,就是要充分考虑我国特殊的政治体制和教育管理体制,充分考虑我国现阶段有关法律法规的现状,与上位制度弥合。从校情来看,就是要从学校的办学历史、现有基础、所处环境、发展目标等实际出发,尽可能考虑方方面面的诉求。要将治理结构的完善过程,作为解决困难和问题的过程,作为统一思想的过程,作为整合发展力量整合的过程,尤其要避免治理结构的完善激发新的矛盾。
       第三,构建非营利性民办高校治理结构,必须遵循高等教育普遍规律。高等学校是主要从事人才培养和科学研究的社会组织。从这个意义上讲,高等教育的普遍规律,从根本上可以理解为学生发展规律、科学研究规律和组织运行规律。因此,非营利性民办高校的治理结构,要立足于促进人才培养和科学研究,有利于提高高等学校作为社会组织的运行效率。因此,在治理体系涉及的机构设置、权力分配、管理运行等各个环节,都要遵循学生身心特征和年龄特征,遵循学术活动规律,使得高校的组织文化特性更好地体现和发挥。
       第四,构建非营利性民办高校治理结构,要循序渐进。受各种主观、客观条件的制约,非营利性民办高校治理结构的完善不可能一蹴而就。即便形式上得以完善,在实际运行中也需要磨合和调整的过程,难以立竿见影。但对学校而言,治理结构问题是如此之迫切,不可能一味等待。我们认为,即便是在制度体系尚不完善的情况下,学校还是有作为的空间。比如,对于学术委员会建设、教职工代表大会建设,可先行探索,不断完善。
 

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