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王文源:破解三大发展难题 培育民办教育发展新动力

时间:2015-12-14 14:59:51    来源:中国民办教育协会   评论:0   点击:

        十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)提出,必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,破解发展难题,厚植发展优势,实现到2020年全面建成小康社会的发展目标。关于“十三五”期间的教育发展,《建议》也做出了全面部署,即按照“增加公共服务供给,创新公共服务提供方式”的基本思路,全面贯彻党的教育方针,深化教育改革,创新人才培养模式,促进教育公平,提高教育质量。在这一背景下,《建议》提出:“支持和规范民办教育发展,鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务。”
  为准确把握《建议》要求,落实“十三五”期间对民办教育“支持”与“规范”并举,更加充分调动社会力量和民间资本参与教育的积极性,实现民办教育的更高水平发展,为社会提供更加多样化的优质教育服务,我们需要准确把握民办教育发展的现状,认清并努力破解民办教育发展面临的难题,培育民办教育发展新的动力。
  准确判断
     民办教育发展的现状
  总体来看,改革开放以来我国民办教育在数量规模、所占比重、结构层次和质量特色各方面均在逐步提高,不断进步,取得了弥足珍贵的成就,展现了民办教育体制机制的活力和优势,奠定了一定的发展基础,展现出更加广阔的发展前景、创新动力和成长空间。在各级各类教育中,均出现了一批充满改革创新精神、富有教育理想追求、求真务实探索实践、坚持教育公益性和非营利道路、综合实力较强、水平质量上乘、内涵特色丰富的民办学校。虽然这样的民办学校数量不多,在全国民办学校中所占比例不大,但是他们代表了我国民办教育发展的方向,引领着我国民办教育不断进步。
  截至2014年底,全国共有各级各类民办学校(教育机构)15.52万所;招生1563.84万人;在校生达4301.91万人,民办培训机构2.00万所,867.94万人次接受了培训。2014年,在各级各类教育中,民办学校数和在校学生数的占比分别为:学前教育66%和53%,小学3%和7%,初中9%和11%,普通高中18%和10%,中等职业教育20%和11%,高等教育29%和23%。这些数据表明,我国民办教育已经成为各级各类教育中不可忽视的重要组成部分,民办教育已经成为我国教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。以高等教育为例,从1984年至2014年,我国高等教育毛入学率从2.37%上升到37.50%,实现了我国高等教育发展的巨大突破。其中,民办高等教育从无到有,近10年获得了飞速发展,民办高等院校在学校数量上超过全国高等院校总数的1/4,在校学生数接近1/4。可以说,民办高等教育已经有了相当的规模和数量,并且在教育质量、办学水平、办学特色和综合实力等方面有了很大进步。“十三五”期间,民办高等教育发展同样应当围绕“全面贯彻党的教育方针,深化教育改革,创新人才培养模式,促进教育公平,提高教育质量”这一发展主题,着力于破解发展难题,培育发展新动力,实现更高水平上的优质发展和特色发展。
  勇于破解民办教育发展面临的三大难题
  当前民办教育发展还存在一些瓶颈性难题,亟待有关方面共同努力破解,以利于更好地培育和释放民办教育发展的新活力,实现我国民办教育事业在“十三五”期间取得更加协调发展。其中,最关键的瓶颈性问题主要表现在产权制度、人事制度和经费来源渠道三个方面。
  (一)民办学校产权制度不明,制约了民办教育的发展进步。
  产权制度问题在《教育法》、《高教法》和本次《教育法律一揽子修正案(草案)》中基本没有涉及。《民办教育促进法》第35条、36条明确了民办学校存续期间,民办学校的“法人财产权”,第59条明确了民办学校终止时的债务清偿顺序,对于清偿债务后的剩余财产只做了“按照有关法律、行政法规的规定处理”这一原则性但没有具体操作的规定,导致“民办学校举办者或出资人对于民办学校拥有何种合法的财产权”这一界定模糊不清。30多年来,由于民办学校产权制度安排的缺失,已经带来了实际的不良后果。
  难以吸引民间资金和社会资源真正进入民办教育。现有民办学校中,基本上要么依靠学费积累缓慢滚动发展,要么依靠银行贷款或其他具有明显的营利性特点的融资而实现快速壮大,其实质都是依靠学费还债,社会捐资办学和民间实际出资办学极少。这种发展模式,必然影响民办学校教育教学经费的实际投入。由于教育教学、设施设备和人才队伍建设等方面缺少足够的经费保障,必然导致民办学校在较低水平上运转、在较慢速度上滚动前行。
  难以落实对民办学校资产的监督管理责任,难以界定有关各方对民办学校资产权属的法律边界。30年来,民办学校资产的监督管理处置缺乏法律规章的刚性界定,而主要是依靠举办者个人的理念和精神境界来处理,这就必然导致各地各样、各校各样。这种情况下,虽然从基础教育到高等教育也涌现出了一批真心办学、用心办学、管理规范、实力雄厚、特色鲜明的非营利性民办学校,但是他们还是属于少数,没有成为主流。同时我们必须看到,实践中也确实出现了种种不利于民办学校长远发展的现象。比如,有的办学者随意处置、变卖或转移学校资产,有的举办者把学校资产与学校办学资质打包交易买卖,一些牟利性目的明显的资本采取种种手段进入民办学校大量“吸金”,甚至也有一些资本把有的民办学校推向风险边缘或导致纠纷四起,学生和教师的合法权益得不到保障。面对种种现象,我们甚至对其合法性都难以判断。这种状况严重影响了民办教育整个行业的社会声誉和民办学校的自身成长。
  难以真正落实对民办学校的鼓励扶持政策。由于民办学校财产权的模糊和资产监督管理的失范,导致社会捐赠、公共财政和举办者出资难以放心地、大量地、全面地进入民办学校,一些政府优惠扶持政策也难以全面落地民办学校。30多年来,民办学校获得的社会捐赠可谓凤毛麟角,财政资助也是杯水车薪,各种鼓励扶持政策实际上“雷声大雨点小”,举办者自有的实际出资也难以真正投入到民办学校。
  所以,无论从过去的实践看,还是着眼于未来长远的可持续发展,都需要在法律层面上对民办学校的产权作出适合我国实际的制度安排,既要保护民办学校举办者和出资人的合法财产权,也要落实各相关主体的法律责任,使得民办学校的每一份财产都有明确的最终归主,这是民办教育获得更高水平、更健康发展的重要基础。
  (二)民办与公办有区别的人事制度,严重制约了民办学校的队伍建设,影响了民办学校的进步。
  教师是学校的核心竞争力,是办好学校的关键因素。民办学校教师的身份完全不同于公办学校教师事业单位人员的身份,在养老、医疗、职务晋升、职业转换、职业成长等方面都处于劣势地位。同样是学校教师,“双轨制”的人事制度导致民办学校难以吸引、引进和留住优秀人才,并导致许多民办学校不敢、不愿花大力气培养教师。近些年来,民办学校的优秀教师流向公办学校的现象不少,这种制度性歧视导致的非正常流动,使得民办学校不但大大增加了人才成本,甚至根本不敢花力气培养人才。民办学校教师队伍建设面临困境,是当前各级各类民办学校的普遍性问题,又是仅靠学校自身难以根本解决的问题。要突破这个难题,改变这种局面,一方面需要国家层面加快作为事业单位的公办学校的人事制度改革;另一方面也需要破解公民办学校人事制度的“双轨”制,尽早实现作为学校教师的制度性“并轨”,消除公民办学校教师的制度性不平等政策。
  (三)民办学校经费来源渠道单一,导致民办学校办学经费不足,阻碍了民办学校的发展进步。
  如前所述,30多年来,无论哪种办学模式的民办学校,社会捐赠、举办者实际投入、政府资助和学校其他产业开发等渠道的经费来源极少,民办学校基本上都是依靠学生学费收入滚动积累发展和维持学校的运行,再就是通过银行或其他方式举债运行,以学费收入还债。无论哪一种形式,都导致民办学校在基础设施建设经费、教育教学经费和人才队伍建设方面的经费不足,尤其是基础设施建设这项硬需求,必然挤压了教育教学和人才队伍建设的经费。
  此外,除了民办学校经费缺乏多渠道来源,由于我们在制度和政策层面,对于民办学校的财产和财务缺乏刚性的制度规范,缺少政策性的有效监督。民办学校举办者对于学校的财产和财务,自由裁量和使用的空间较大,有限的经费通过种种方式流出学校的情况也不容忽视,甚至自由处置学校资产、自由交易学校情况也不鲜见。这些都是导致民办学校经费不足的原因。
  因此,从政府层面看,一方面应当采取有效措施开通民办学校通过社会捐赠、举办者投入、政府资助、学费和学校其他产业开发等筹集办学经费的多种渠道;另一方面,应当通过法规建设、制度完善,规范民办学校的资产和财务管理。以改善民办学校的经费渠道,使民办学校能够通过多渠道获得比较充足的办学经费,民办学校的举办者也可以依法维护其自身合法权益,民办学校资产和财务得到刚性的规范管理监督。在此基础上,还需采取切实有效措施,鼓励社会捐赠、学校产业开发、举办者资金投入,加大政府公共财政资助和税费减免力度,使民办学校获得比较充足的经费保障,彻底改变依靠学费单一渠道筹集办学经费的现状。
  积极稳妥推进非营利性
  和营利性民办学校分类管理
  在实施非营利性和营利性民办学校分类管理的基本框架下,关键也是民办学校产权的制度安排,这是一个比较复杂的系统工程。我认为有三个重要问题需要高度重视,需从国情和需求出发,具有创新思维,调动民间资金进入教育的新动力,激发民办教育发展的新活力。
  第一,分类的制度设计与政策安排要有利于实现改革的初衷。实施非营利性和营利性分类管理,不是为了简单地将民办学校财产划分为公有或私有,而是为了鼓励和吸引更多的社会资金真正进入教育,是为了完善和落实对民办教育的鼓励扶持政策,是为了完善和规范民办教育的管理与运行,是为了调动社会力量办学的积极性,是为了激发民办教育发展的活力,最终是为了促进民办学校获得更高水平、更快速度、更优质更多样的发展,更好地满足社会多样化的教育需求。
  第二,做好对新制度实施前存量民办学校财产权界定的过渡性安排。这种过渡性安排,要充分尊重原来的法律基础和政策规定,确保存量民办学校的大局稳定与平稳过渡,使存量民办学校举办者合法的权益能够得到保障。在这个过渡期里,既要避免属于举办者或出资人的合法财产“被公有化”,也要避免本属于公共财产的民办学校资产“被私有化”,这既是国家法律的严肃性问题,也是民办学校举办者的合法权益问题,更是关系民办教育行业稳定与事业发展的可持续问题。
  第三,要在法律层面明确界定“营利性民办学校”的开放领域。关注“营利性民办学校”的开放领域,也就是谁不可以举办营利性学校?开办“营利性学校”有无禁区?《教育法修正案(草案)》第26条中,对教育法第25条第三款“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”修改为“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”。《民办教育促进法实施条例》第2条第二款规定:“国家财政性经费,是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金。”这里留有两个问题:国有资产可否举办或参与举办营利性学校?公办学校是否可以利用不属于“财政性经费”的各种有形或无形资产举办或者参与举办营利性学校?
  我认为,无论从国有资产、财政性经费进入教育和公办学校的宗旨出发,从鼓励民间资金进入教育、维护公平民办教育发展环境出发,还是从近20年我国基础教育和高等教育领域公办学校参与举办民办学校的实践效果看,应当将国有资产、公办学校、财政性经费、捐赠资产一并限制用于举办或参与举办营利性学校。为此,建议在《教育法修正案(草案)》对于《教育法》第25条第三款的修改和《民办教育促进法修正案(草案)》对于第18条的修改中,明确“财政性经费、捐赠资产、国有资产、公办学校举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”。
  关于营利性民办学校的开放范围,应当看到,民办学校已经涉及各级各类教育,尤其是在义务教育阶段和本科层次以上高等教育阶段是否允许开办营利性民办学校,应当慎重研究,以小范围试点启动为宜。从国际上营利性教育实践情况和我国高等教育供求关系角度看,我国现阶段在本科层次以上高等教育领域不宜设立营利性学校。在非学历的培训教育领域和专科层次以下的职业教育领域,允许设立营利性民办学校,将有利于调动各种社会力量、公司企业参与办学的积极性,并对职业教育的转型升级、人才培养模式创新带来积极的影响,对于我国教育领域的新兴服务业发展起到制度性激励作用,不断提升教育服务业的服务能力和社会贡献力。

  (作者系中国民办教育协会秘书长) 

责任编辑:郭宝
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