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李连宁同志在第七届中国民办教育发展大会上的讲话

时间:2015-12-18 12:17:07    来源:中国民办教育协会   评论:0   点击:

(2015年11月29日·北京)


尊敬的王佐书会长、陶西平会长,各位副会长、各位理事,还有民办教育的老同事和新朋友:
       
大家好!
       
今天,非常高兴前来参加中国民办教育协会举办的年度大会,特别是感谢佐书会长给我这么一个机会来会见教育界的老同事和老朋友。离开教育工作多年,今天为什么来参加这个会议,这里面有个大家都知道的因缘,就是涉及教育三部法律的修改。我从今年的七月份,从全国人大副秘书长的岗位转到全国人大法律委员会来任职以后,接的第一个立法任务就是教育三法的修改。这次教育三法的修改是一个一揽子修改,焦点是为民办学校的分类管理改革提供法律依据。民办学校的分类管理改革是当前事关民办教育发展全局的一件大事,也直接涉及到民办学校及其举办者的合法权益,所以三法的修改自然也成为大家的关切,我相信也会成为这次大会的一个热议的话题。所以,我今天想就民办学校分类管理改革相关的修法的有关问题介绍一点情况,并谈一点个人的思考。
       
首先,关于教育三法的修改情况。
       
今年的1月29日国务院总理签发了《关于提请全国人大常委会审议<教育法律一揽子修正案>(草案)的议案》。到今年8月份,全国人大第16次会议对《一揽子修正案(草案)》进行了一审。大家可能在网上都看到了修正案的草案,特别是在说明里面谈到了民办学校的分类管理改革。针对实践中民办教育存在的民办学校法人属性不清、取得合理回报不好操作、相关配套优惠措施实施困难等问题,《纲要》提出要积极探索营利性和非营利性民办学校的分类管理。因此,为了消除探索民办学校分类管理的法律障碍,留出探索民办学校分类管理的制度空间,有关法律做了以下的主要修改:
       
一是删除《教育法》第25条第3款,删除《高等教育法》第25条有关设立高等学校不以营利为目的的有关内容。从上位法的层面为营利性民办学校的存在提供法律依据。
       
二是修改《民办教育促进法》第5条,允许民办学校自主选择办学方式,登记为非营利或营利性法人,并享受相应优惠政策。
       
三是对民办学校收取费用的项目和标准的管理方式进行了修改,把学历项目收费标准的批准公示制和非学历教育的备案公示制都改成为“非营利性学校的收费管理方式由省级政府规定”,即原来是批准,现在交给省里规定,营利性学校的收费标准由学校自主决定。
       
四是删除《民办教育促进法》第51条关于民办学校出资人可以从办学结余中取得合理回报的有关内容。
       
这些就是修法涉及分类管理改革的主要内容。目前,人大常委会一审之后法律委、法工委正在组织深入的调查研究,听取各方面的意见,并根据委员在审议中提出的意见对修正案草案进行修改,将适时提交人大常委会进行二审,现在还处于一审之后的调研、修改阶段。
       
在这个工作过程中,我的体会是,这次修法的关键点就是要通过修法把民办学校划分为非营利性和营利性的教育机构,目的是为了支持和规范民办教育的发展。这里面一方面是要更好地落实国家对非营利性的优惠政策。原先对民办学校的定位和定性上存在一种混淆,既认为是非营利性的事业,同时又允许取得合理回报,这样有关方面在落实给予民办学校扶持政策的时候,担心优惠措施通过“合理回报”流到民办学校之外。通过这次的分类改革就是要更好地落实国家对非营利性学校的优惠政策。另一方面是要进一步鼓励社会力量和民间资本提供多样化的教育服务。这是“十三五”规划建议的表述,就是通过允许营利性学校的举办来更多的吸引民间资本来提供教育服务。现在民办学校的分类管理改革已经被纳入全面深化改革的总体布局中,我个人认为已经是势在必行。现在要作的事情就是如何通过修法来更好地保障和促进分类管理改革平稳顺利的推进,来促进民办教育的健康发展的问题。这是我的一个总的判断。
       
对涉及民办学校的分类管理改革的修法要注意把握好一些问题,我个人的考虑主要有以下几个方面:
       
第一,修法要推动民办学校的分类改革,在法治的轨道上运行。修法不仅仅是为了消除民办学校分类改革的法律障碍,更重要的是为依法保障和促进改革。因为当前的方案是删除《教育法》第25条第3款,只是确定要分类并给予优惠措施,其他细则再由国务院和行政部门来考虑。这一点在征求意见的时候绝大多数民办学校提出要尽可能把分类管理改革的一些重要问题在法里面进行规范,避免改革过程的主观性和随意性。所以,从修法的角度来看,一方面要为民办学校的分类改革清除法律障碍,另外更重要的是要依法保障和推动民办学校分类管理改革的顺利进行,发挥法律的引领和推动作用。我们在调研过程中都涉及到很多的问题,特别是涉及民办学校体制机制的重大调整、非国有财产的权属变更,这些都是要有法律规定为依据的。比如民办学校分成营利性和非营利性,什么是营利性的机构,什么是非营利性的机构,不少人建议在法里面进行明确界定。另外,在分类以后对非营利性教育机构的优惠政策也希望在法里明确规定。甚至,不仅是对非营利性机构的优惠政策,对营利性教育机构有什么样的扶持政策也应该在法里面作出规定。在调研中有一种观点认为优惠只能给非营利性学校,而不能给营利性学校,我认为这是不完整的。国家在产业发展中比如说对环保产业、新能源产业、中小企业也会有一些产业和行业的扶持,对营利性学校我认为也应该有一些扶持政策,也要尽可能的在法里作出规定。另外,民办学校收费办法如何更有力的尊重民办学校的办学自主权,同时又考虑到对收费管理的必要监督,需要进一步完善。因为修正法里规定对非营利性学校的收费管理方式由省级政府来规定,就有可能出现各省规定不一,有宽有严,有松有紧,也可能会妨碍到民办学校的办学自主权。所以在收费管理的修法上,我个人认为要进一步落实民办学校的办学自主权,无论是营利性还是非营利性学校,收费管理办法的标准性项目还是要由学校来制定。必要的时候采取一些备案的方式来保障监督,比如对非营利性学校的管理不是看它收费高不高,关键是看它收费后是否用在学校办学上。收费再高,但是用在办学上,我认为是可以的。即使由省级政府规定,也要考虑政府对非营利民办学校的扶持力度,和参与的层度,作出不同的规定。否则民办学校就难以做大做强。所以在收费管理的办法上,要从有利于民办学校的办学自主权和完善必要监督的角度来进行完善。还有,对民办学校终止时剩余财产的处理,现行《民办教育促进法》规定比较模糊,即剩余财产按照有关法律和行政法规的规定处理。现行能够对照的相关法律只有《公益事业捐赠法》,但是捐赠的法律关系跟我们目前民办学校的财产关系不完全一致。而能够对照的其他行政法规也只有一个《民办非企业单位的登记暂行条例》,这个法律条例规定民办非企业的剩余财产由章程规定如何处理。所以在现行的法律法规里面对这个问题不明确,也影响到民办学校举办人的合法权益和规范管理,因此对民办学校终止时的剩余财产处置也应该纳入到修法范围中来。总之,涉及到民办学校分类管理改革的一些重大问题都尽可能在修法里面考虑,依法促进民办学校分类管理改革。
        
第二,修法要从总体上坚持公益性原则。教育事业是一项公益事业,这一点是不容质疑的。此次修法就是要为探索营利性办学开一个口子。一些常委委员在审议时对营利性学校能否继续坚持教育公益性原则表示担心。我认为,在修法的时候总体上还是应该坚持教育的公益性原则。首先这次教育法的修改规定,财政性经费、捐资财产举办的民办学校或者由财政性经费参与举办的学校都不得设立为营利性的组织。因为一些地方、单位正在推进混合型民办学校的探索,如果是混合型民办教育机构,就要按照非营利的方式来运作。公办学校、捐助的学校、与政府合作举办的学校都必须坚持不得举办营利性学校。另外,《民办教育促进法》对民办教育事业属于公益性事业这一条仍然未做修改,这也是坚持民办教育公益性的一个整体考量。在修法里面采取有效的措施来积极鼓励和引导民办学校选择公益性角度的非营利性办学,对选择营利性办学的学校也应当处理好教育教学与资产经营的关系,必须把立德树人、教书育人摆在第一位。
       
第三,修法要有利于民办学校分类管理改革的平稳推进。因为民办学校的情况比较复杂,各有各的特点和情况,不能够一刀切。分类管理改革在非学历教育培训探索进行营利性办学上可以放得开一点,对学历教育的营利性办学要有所引导。全国人大常委会委员在审议的时候对义务教育的初中和小学阶段是否完全放开营利性办学也提出了担忧。这个问题需要深入研究,我的观点是不应该完全放开。是不是开,开到什么程度,都要考量,因为这里面涉及到义务教育的政府责任问题。另外,民办学校的资产情况也很复杂,有捐资办学的,也有出资办学的,而且绝大多数是出资办学,即使有一些是公益性办学,也不是捐资办学。特别是在固定资产的投入方面情况也千差万别,有买地建房的,也有租地建房的,还有租赁校舍的,形成的固定资产投资有几百万,几千万,几个亿甚至几十个亿。对这些资产,在分类管理改革中如何以多种方式合法合情合理地处置,都需要在改革中逐步地探索。因此,修法要为民办学校的分类管理改革留有足够探索的空间,不能简单武断地搞一刀切,甚至要一校一案来认真处理。2010年《纲要》发布以后,上海和浙江分别对分类改革进行了试点,我们也专门到上海和浙江进行了调研,从调研的情况来看启示很多。上海对经营性和非经营性民办培训机构的分类管理进行了试点,对非营利性民办学校改革进行了试点。对非营利性民办学校的基本要求是,办学不要求取得合理回报,办学结余全部用于学校发展,学校终止时剩余财产继续用于教育事业。但是在目前280多所民办中小学当中有5所按照要求进行试点,对举办营利性学校实施学历教育还未启动。浙江温州民办学校分类改革试点有416所学校参加,其中376所登记为民办事业单位,40所登记为营利性办学(其中37所为培训机构,3所为中小学)。在试点过程中,浙江的改革方案和上海的方案有所不同,各方面希望:在对非营利性学校给予奖励的政策上,从原先的合理回报,变为以不超过出资人累计出资额为基数的银行一年期贷款基数利率的2倍给予奖励,学校存续期间出资人不得抽回资金,产权份额可以转让、继承和赠予,终止后的资产结余举办者可以收回原始出资,也就是希望承认举办者的财产权。各试点不同的扶持政策反映出分类管理改革的复杂情况,需要我们来认真的总结和评估,不断地完善分类管理改革的有关考虑。总之,这次修法要认真研究试点工作的实际情况,为分类管理改革留有足够的空间,确保分类管理改革平稳顺利的推进。
       
第四,修法要依法切实保护民办学校及其举办者的合法权益。改革开放以来,中国民办教育的发展之路确实是一条完全不同于外国私立学校发展的特殊道路。外国的私立学校由于宗教及其他各方面社会背景,是捐赠办学的道路。国外有关法律也是针对捐赠办学进行的相关规定,即出资人把资产投到学校以后完全由学校自主管理,运行期间和终止之后资产都归学校,有剩余资产按照相同或相近目的的原则来继续用于教育事业。然而我们国家的民办学校走的是一条从出资办学逐步走向分类管理的道路。《社会力量办学条例》从立法的意图来看是承认学校举办者的权益的:该条例的第43条规定,教育机构清算后的剩余财产返还或折价返还举办者的投入。到2002年《民办教育促进法》确立了民办学校的法人财产权制度,这使得举办者与其投入民办学校的资产从法律关系上与举办者进一步分离:第35条规定民办学校对举办者投入民办学校的所有资产以及受赠资产以及办学积累享有法人财产权,确立了法人财产权的制度。但是这个法人财产权制度承认了民办学校举办者投入学校的资产,也规定了民办学校的资产的构成。由此,民办学校举办者投到学校后的产权就发生了转化,转化成取得合理回报的权益和实际上对学校重大决策权和重要人事任命权,所以才有现在举办者也是董事长的局面,但是在学校存续期间举办者是不能抽离的,必须完全用于学校运转。所以在这种民办学校法人财产权确立的情况下,举办者的权力已经转化了它的形态,只有在民办学校终止的时候民办学校举办者的权力才能重新体现,但在民办教育促进法里面,对民办学校剩余财产怎么处理并未做出明确规定。随着民办学校分类管理改革的推进,营利性办学的学校可能不会发生产权变更的问题,而非营利性学校的财产关系可能会发生重大的变化。修法以后按照新法新校新办法,今后举办的非营利性学校出资人的财产投入学校就是一种捐赠行为,而非出资行为。
       
当前大家关注的问题主要是分类管理改革之前的民办学校如果选择非营利性办学,资产将如何处理的问题。我认为有三种情况,一种是举办者完全给社会做贡献,把资产捐出来作为社会资产来办学,放弃原来出资的有关权益,这比较好办;二是举办者对学校没有固定资产投资,是租赁校舍办学,这样也不存在固定资产投资的问题,所以选择非营利性学校也好办;三是举办者投入了资金形成了固定资产,在选择非营利性办学的情况下资产如何处置就成了大家关注的重要问题。我认为,这种情况下,应当充分考虑修法之前民办学校财产关系的实际情况,来考虑做出合法合情合理的安排,来维护举办者的合法权益,这也是鼓励举办者选择非营利性学校办学的方式。有一种观点认为,民办学校存续期间法人财产权就是民办学校的法人所有权,举办者出资以后跟个人就没有关系了,我认为这种观点是不对的,还是要从分类管理改革之前民办学校的实际情况出发来统筹考虑如何更好地做出相关权益的安排。
      
总之,民办学校分类管理改革涉及这次修法大家非常关注,我个人认为修法要做到四个有利于:一要有利于保障和促进民办管理改革的顺利进行和民办学校的健康发展;二要有利于落实国家对民办学校的优惠和扶持政策;三要有利于保护民办学校及其举办者的合法权益;四要有利于进一步调动民间办学的积极性,促进民办教育的健康发展。如果分类管理改革最后的结果是民办学校纷纷停办,不是这次修法追求的目的。如果挫伤了民间办学的积极性,影响了民办教育的健康发展,民办学校分类管理改革就是不成功的。
       
这次大会的主题是民办教育的发展问题,那么分类管理改革以后对民办教育今后的发展怎么看怎么评估,我们要以什么样的心态来发展民办教育,我个人的体会是关键在于如何把握民办教育的核心价值。长期以来我们在民办学校的价值评估上一直把民办教育看成是公办教育的一种补充。由于国家教育资源投入不足,所以鼓励社会力量办学,减轻政府负担。我觉得这样一种价值定位可能不是民办教育自身的核心价值,虽然后来把民办教育提升到了教育事业的重要组成部分,但是我个人感觉“认识上去了,政策并没有落下来”,所以要通过这一次的修法真正把国家对民办教育的扶持优惠政策能够落实下来。我认为在价值定位上,民办教育不仅仅是作为国家教育投入不足时公办教育的补充来存在。如果仅仅把民办教育作为公办教育的补充,就没有真正把握发展民办教育的核心价值。发展民办教育的核心价值是什么,我认为至少有以下这三点:一是满足社会多样化教育需求。从公办教育和民办教育的定位来看,公办教育侧重在提供基本公共服务,保障公民平等的受教育权利,民办教育的重心则在于满足人民群众日益增长的多样化和个性化教育需求,我认为这是民办教育的核心价值之一。随着多样化教育需求的日益增长,2014年民办教育的逆势增长充分说明多样化教育需求是民办教育生长的机会。公办教育由于体制机制原因难以充分满足多样化需求,这也是民办教育的优势所在。民办教育生存发展的核心价值就是满足社会多样化教育需求,如果民办学校和公办学校同质化发展,就难以形成自身优势,民办学校只能走特色化发展之路,要解决“人无我有”的问题。二是提供优质教育的选择。特色化发展的价值是解决“人无我有”,优质化发展的价值是解决“人有我优”。提高教育质量是民办教育的生命线。如果没有特色和质量,民办教育将无法生存。虽然公办学校也要提高质量,但对公办学校而言是锦上添花,而对民办学校而言则是生存底线。特别是在分类管理改革之后,如果要选择营利性办学,对民办学校的办学质量和特色的要求则更为紧迫。
       
我认为,壮大民办教育最根本的出路就是教育的改革和创新,而民办教育正是国家教育改革的先锋和试验田。希望民办学校能够发挥教育创新改革试验田和先锋的作用,来推进中国教育的改革发展。我认为从民办教育办学者来讲,要有“不管东西南北风,咬定青山不放松”的心态。有人说“民办教育的春天尽管来了很多次,但是春雨却没有完全下透。”我想,民办教育工作者要有宠辱不惊、心平气和的心态来潜心把民办教育做特、做优、做大、做强,为推进和深化我国教育综合改革不懈努力,为增加教育公共服务供给和创新教育公共服务提供方式做出新的贡献。
       
谢谢大家。

    
(作者系全国人大常委、法律委员会副主任委员,文章根据其在第七届中国民办教育发展大会上的发言整理。 

责任编辑:郭宝
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